העברת מקרקעין לרשויות, טרם אישורה של תכנית המייעדת את הקרקע להפקעה, אינה מהווה הפקעה

דף הבית » מאמרים » מאמרים בנושא מיסוי מקרקעין » העברת מקרקעין לרשויות, טרם אישורה של תכנית המייעדת את הקרקע להפקעה, אינה מהווה הפקעה

מאת: דורית גבאי, רו”ח

מבוא

בפסק דין של בית המשפט המחוזי בירושלים, אריה גולובנציץ נגד מנהל מיסוי מקרקעין ירושלים (1), נדונה העברת מקרקעין לעיריית ירושלים תמורת פיצויים. העסקה דווחה כהפקעה, המזכה את בעל המקרקעין בזיכוי ממס, אולם מנהל מיסוי מקרקעין תיקן את השומה, וקבע כי למעשה מדובר בעסקת מכר רגילה, שהתמורה במסגרתה לא נקבעה כפיצויים על הפקעה, או על פגיעה ביתרת המקרקעין בשל ההפקעה, אלא הושפעה מלחץ העירייה לחתום במהירות ולמנוע נזק כספי.

העובדות

אריה גולובנציץ היה הבעלים במושע של נכס מקרקעין באזור ירושלים. חלקו במקרקעין עמד על כעשרה דונם.
במהלך השנים, פרסמה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בירושלים מספר תכניות, לפיהן מיועד חלק מהמקרקעין לצורכי ציבור. ביום 29.7.1999, פורסמה תכנית 4573, שעיקרה ייעוד חלק מהמקרקעין לבניית דרך ומחלף במסגרת צומת גולדה מאיר.
העירייה החלה כבר בשנת 1995, לבצע את בניית מחלף גולדה מאיר, טרם אישור תכנית 4573. כאשר נודע הדבר לאריה, בשלהי שנת 1997, הוא פנה לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ולנוכח ביצוע העבודות שלא כדין, הוצא “צו למניעת פעולות והפסקת עבודות במקרקעין”. בעקבות הצו, הופסקו העבודות בשטח למשך כחמישה חודשים, וחודשו באפריל 1998.
ביום 27.4.1998, נחתם עם אריה הסכם, לפיו ישולם לו פיצוי, שייקבע על ידי שמאי מוסכם, בהתחשב בפוטנציאל המקרקעין למגורים ולמסחר, תוך התייחסות ל”מיקום הקרקע”. יום לפני חתימת ההסכם, הגישה הוועדה המקומית תביעה למתן צו לתפיסת החזקה במקרקעין. סכום הפיצוי נקבע על סך 32 מיליון ש”ח.
ביום 18.6.1998, הצהיר אריה על העסקה כהפקעה. ביום 28.10.1998, ביקש אריה “להקפיא” את העסקה. ביום 7.10.1999, דיווח אריה כי 10% מסכום הפיצויים מהווים פיצויי הפקעה, וכי 90% מסכום הפיצויים מהווים פיצוי בשל פגיעה הנובעת מתכנית, על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.
ביום 13.2.2000, הוציא המנהל שומה זמנית, בה סווגה העסקה כהפקעה, וניתן זיכוי ממס השבח שחל על פיצויי הפקעה, לפי סעיף 48ג לחוק מיסוי מקרקעין.
ביום 7.3.2000, הגיש אריה השגה ראשונה על שומת המנהל. בתשובתו להשגה, קבע המנהל כי מדובר בעסקת מכר של מקרקעין ולא בהפקעה, ובהתאם לכך, הוצאה שומה מתוקנת.
על כך הגיש אריה, ביום 12.3.2001, השגה שנייה, בין השאר על עצם תיקון השומה לפי סעיף 85 לחוק מיסוי מקרקעין. נוסף על כך, הגיש אריה ערר על ההחלטה בהשגה הראשונה.
ביום 7.3.2002, החליט המנהל לדחות את ההשגה השנייה, ועל כך הגיש אריה ערר שני. הדיון בשני העררים אוחד.

גדר המחלוקת

בית המשפט מתמקד בשלוש שאלות משפטיות:

האם זכאי היה המנהל לתקן את השומה הראשונה ולקבוע שאין מדובר בהפקעת המקרקעין אלא במכירה?
האם הפיצויים ששילמה העירייה, הם פיצויי הפקעה או תמורה בגין מכירת המקרקעין לעירייה?
בנסיבות המקרה, מהו יום המכירה?

העורר טוען

המנהל לא היה רשאי לתקן את השומה ולשנות את סיווג העסקה, שהוצהרה כהפקעת מקרקעין, לעסקה של מכר מרצון.
תיקון השומה נעשה ללא הנמקה כדין, ותוך התעלמות ממהות העסקה על בסיס ההסכם עם עיריית ירושלים.
לחלופין, אין לאפשר למנהל לתקן את השומה, מאחר שהוא התרשל בבדיקת עובדות המקרה.
הפיצויים לפי ההסכם, הם פיצויים בגין ההפקעה, וכן פיצויים בשל פגיעה הנובעת מתכנית, על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.

מנגד, טענות המשיב

בהעדר תכנית מאושרת ותקציב שיועד לפיצויים בגין הפקעה, לא הייתה הרשות מוסמכת להפקיע את המקרקעין.
לא הייתה ירידת ערך של יתרת המגרש, ולא הייתה אפשרות בנייה במגרש. על כן, לא חל סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבנייה
יש לפרש את ההסכם בין אריה לעיריית ירושלים כעסקת מכר.
אריה לא ביקש פיצוי לפי סעיף 197ב לחוק התכנון והבנייה, בתוך שלוש שנים מתחילת תוקפה של התכנית, ועל כן חלה התיישנות.
השמאי מטעם העירייה קבע בשומתה, כי אין סימוכין לטענתו של אריה כי מדובר בפגיעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.
אריה הציג את העסקה כמבוססת על “הסכם פשרה”. הסכם זה הושג לאחר משא ומתן שקדם להגשת התביעה, ולא החל ביום הגשת התביעה.
אריה הוא רק אחד מבעלי המקרקעין, ורק עמו נוהל משא ומתן. אילו היה מדובר בתפיסת חזקה במקרקעין על בסיס הפקעה, היה צורך לפנות לכל הבעלים.
העסקה סווגה בשומה הזמנית כעסקת הפקעה, לאור המסמכים שהציג אריה. לאחר הגשת ההשגה, נדרשו פרטים נוספים, והתבררו למנהל עובדות מהותיות שאינן מתיישבות עם ההצהרה, ובגינן, תוקנה השומה ושונה סיווג העסקה. ממילא מדובר בשומה זמנית, שהמנהל מוסמך לשנות באמצעות עריכת “שומה סופית” בתוך שנה. ההחלטה בהשגה ניתנה בתוך פחות משנה מיום עריכת השומה הזמנית.

ההכרעה

בהקשר לשאלה הראשונה, סעיף 85 לחוק מיסוי מקרקעין מסמיך את המנהל לתקן את השומה הזמנית, בשל גילוי עובדות חדשות, הצהרת מוכר בלתי נכונה או גילוי טעות בשומה. גם מבלי להיזקק לסעיף 85 לחוק, רשאי המנהל לקבוע שומה סופית בתוך שנה מיום עריכת השומה הזמנית, ואף בשלב ההשגה, כפי שנקבע מפורשות בעניין גורפינקל (2).
תיקון השומה במסגרת סעיף 85 לחוק, מאפשר לנישום זכות להשגה בעניין. זכות שלא הייתה עומדת לו, אם היה נקבע התיקון במסגרת תשובה בהשגה.
למנהל הייתה סמכות לתקן את השומה על פי סעיף 85 לחוק, אם בשל כך שהצהרתו של אריה הייתה חלקית, אם בשל ניתוח מחדש של העובדות בהתבסס על מסמכים חדשים, ואם במטרה לתקן טעות, מכל סוג שהוא, בשומה הראשונה.

בהקשר לשאלה השנייה, בחנה הוועדה את מהות העסקה. לפי ההסכם, אריה הציע לעירייה להפקיע את המקרקעין בשלמותם, בטענה של “פגיעה ביתרת המקרקעין”, והעירייה הסכימה לקבל לחזקתה את המקרקעין בכללותם ולשלם פיצויים, עבור רכישת השטח, שייקבעו בידי שמאי מוסכם.
רשויות העירייה התייחסו לעסקה כאל עסקת רכישה, שבה נאלצה העירייה להסכים לדרישתו של אריה, כדי להקטין את הנזקים הצפויים בכל יום של עיכוב עבודות הסלילה. בהסכם עצמו, ישנה התייחסות לעסקת מכר, או להעברת מקרקעין לחזקת העירייה, ולא להפקעה או לפיצויי הפקעה. מנסיבות כריתת ההסכם, עולה המסקנה כי העירייה ראתה את עצמה אנוסה להסכים לעסקה, שבה היא שילמה תמורה מופרזת כדי לזרז הליכים ולרכוש את המקרקעין לפני שייגרם לה נזק כספי רב.
תכנית 4573 טרם אושרה ביום חתימת ההסכם, כך שעיריית ירושלים לא הייתה מוסמכת להפקיע את השטח. האפשרות שהייתה בידה לתפוס חזקה, היא בדרך של רכישה. בכל מקרה, חקיקת המיסוי אינה יכולה לחול לגבי שטח שאינו ניתן להפקעה על ידי תכנית מאושרת.
אריה טוען כי המשא והמתן שהבשיל להסכם, נערך בצִלה של ההפקעה, אשר נעשתה בפועל עם חתימת ההסכם. אולם הפסיקה אינה תומכת בגישה לפיה יש לראות “נסיבות לצפי של הפקעה – כהפקעה”. בעניין מלכה זלוסקי (3), נקבע כי כוונת המחוקק, בסעיף 49א לחוק, היא להפקעה במובן המקובל, ולא למכירה רגילה שבוצעה בנסיבות שהיו עלולות להביא לידי הפקעה ברבות הימים. בעניין מדליין עובדיה (4), נקבע המס כעסקת מכר רצונית, על אף שהחלפת המקרקעין בוצעה נוכח הפקעה צפויה.
בעניין נתיבי איילון (5) נקבע: “כדי שתימנע הזכות לחייב במס שבח מופחת בשל הפקעה, צריכה רכישת הזכות במקרקעין על ידי המפקיע להיות שלא מכוח צו או פרסום על פי פקודת הקרקעיות, המאפשרים לו לכפות על בעל הנכס את העברת הקניין”. אין להקיש מעניין נתיבי איילון לענייננו, שכן כאן לא נעשתה ולא יכולה הייתה להיות “הפקעה” של שטח התכנית על פי תכנית שטרם אושרה. התנהגות הצדדים בענייננו וכריתת ההסכם, לא נעשו בעטיה של תכנית 4573, אלא בנסיבות שבהן פלשו הרשויות שלא כדין למקרקעין ונתפסו בקלקלתן.
דיני ההפקעה מורים על הליך מסודר לביצוע ההפקעה, הכולל: צו הפקעה, הודעה שתפורסם ברשומות, רישום במרשם המקרקעין ותשלום פיצויים בהתאם ל”שווי השוק” של הנכס המופקע. הליך כזה, או דומה לו, לא היה בענייננו.
על פי דיני ההפקעה, הפיצויים בעד הפקעת מקרקעין ייקבעו על פי “שווי שוק” של המקרקעין, ערב ההפקעה. בהסכם נקבע כי השמאי המוסכם יקבע את סכום הפיצויים, אולם ההסכם מונע מן העירייה מלטעון טענות מסוימות בפני השמאי, וההנחיות שניתנו לשמאי המוסכם, לא הותירו לו מרחב של שיקול דעת המאפשר לו לקבוע את שווי השוק של המקרקעין. לו היה שם את שווי המקרקעין כמקובל בהליכי שומה לקביעת פיצויי הפקעה, סביר להניח כי הסכום שהיה קובע, היה פחות מהשווי שקבע בשומתו. אילו דובר בהפקעה, היה חל סעיף 20 לפקודת הקרקעות, לפיו היה על בית המשפט להביא בחשבון השיקולים לקביעת פיצויי הפקעה, את השווי שנקבע למקרקעין לצורכי מס. העירייה לא עמדה על הוראות סעיף זה, וניתן להסיק מכך שבהסכם לא דובר על הפקעה כלל, כי אם על עסקת מכר רגילה.
אריה לא הציג ראיות להוכחת טענתו כי השווי של יתרת המקרקעין פחת בעקבות ההפקעה. מעסקאות שנעשו לפני אישור התכנית ואחריה, עולה כי שווי המקרקעין דווקא עלה בעקבות התכנית. הצורה הפורמלית של ההסכם אינה מעידה על טיבה האמיתי והכלכלי של העסקה, ואינה יוצרת חזקה כי העירייה בדקה ומצאה כי יתרת המקרקעין נפגעה וכי יש הצדקה למתן פיצוי. נוסף על כך, השמאי מטעם העירייה קבע שאין סימוכין לכך שמדובר בפגיעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.
המסקנה מן האמור היא שאין מדובר בתמורה שנקבעה בהסכם, כפיצויי הפקעה או כפיצוי בגין ירידת ערך עקב אישור תכנית או עקב פגיעה בשווי יתרת החלקה.

בהקשר לשאלה השלישית, עניין יום המכירה לא עלה בכתבי העררים או בהשגות, אלא רק בסיכומיו של אריה. בכל מקרה, משנקבע כי מדובר בעסקת מכר על פי ההסכם, יום המכירה הוא יום חתימת ההסכם – 27.4.1998.

העררים נדחים. ניתן ביום 3.9.2008.

הושתו על אריה הוצאות משפט בסכום של 7,000 ש”ח.

דעת המחברת

להפקעה יש מעמד משפטי מאוד ברור. יש חוקי הפקעה שונים. העברה בטרם הפקעה, אינה נכנסת לגדר “מכירה כפויה”, שמעניקה הקלות מס בדרך של זיכוי של 50% מהמס המחושב.
צריך להכיר את הוראת ביצוע 6/94 ואת תוספת מספר 1 להוראה זו.

הערות שוליים:

ו”ע 5031/02, 2015/01 אריה גולובנציץ נ’ מנהל מיסוי מקרקעין ירושלים
ע”א 583/90 מנהל מס שבח נ’ גורפינקל
ע”א 652/07 מלכה זלוסקי ואח’ נ’ מנהל מס שבח מקרקעין
764/78 מדליין עובדיה נ’ מנהל מס שבח
1185/00 נתיבי איילון בע”מ ואח’ נ’ מנהל מס שבח מקרקעין