השבת קרקע לרשות מקרקעי ישראל – האם יכולה להיחשב כהפקעה?

פעולות ב"מישור החוזי" או ב"מישור ההפקעה" – מה גובר?

מאת: דורית גבאי, רו"ח

מבוא

פסק הדין בוועדת ערר ויטנר ואח' נ' מנהל מיסוי מקרקעין רחובות (1) עסק בשאלה, האם השבת מקרקעין לרשות מקרקעי ישראל, בהתאם לסעיף חוזי בהסכם חכירה ישן, מהווה "הפקעה" המזכה בזיכוי של 50% ממס השבח, לפי סעיף 48ג' לחוק מיסוי מקרקעין (2).

החוכרים טענו שמדובר בהשבה שנכפתה עליהם הלכה למעשה, ולכן דינה כהפקעה, בעוד שמנהל מיסוי מקרקעין טען שמדובר בהשבת קרקע על פי הסכם, ולכן אין תחולה להקלה במס. הוועדה קיבלה את עמדת המנהל ודחתה את הערר.

העובדות

1. בשנת 1970 נחתם הסכם חכירה בין רשות מקרקעי ישראל (להלן: "הרשות") לבין קבוצת חוכרים (להלן: "החוכרים"). ההסכם כלל סעיף שקובע, כי במקרה של שינוי ייעוד הקרקע, הרשות רשאית לדרוש את השבתה, תוך מתן פיצוי לחוכרים.
2. בשנת 2012 הודיעה הרשות לבית המשפט על שינוי ייעוד הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד לכרייה וחציבה, ומסרה כי בעקבות שינוי הייעוד, לא ניתן לחדש את הסכם החכירה. על כן, החוכרים יוכלו לקבל פיצוי כספי בהתאם להסכם החכירה.
3. לאחר תביעה כספית שנוהלה בבית המשפט האזרחי, נחתם בשנת 2017 הסכם פשרה, שבמסגרתו השיבו החוכרים את הקרקע לרשות, וקיבלו פיצוי בסך 508,000 ש"ח. הסכם הפשרה קבע במפורש, כי ההשבה נעשתה עקב שינוי הייעוד.

גדר המחלוקת

1. השאלה המשפטית היא:
   האם ההשבה החוזית של הקרקע לרשות מקרקעי ישראל, שנעשתה בהתאם להוראה מפורשת בהסכם החכירה, אך בניגוד לרצונם של החוכרים, מהווה "הפקעה" לצורך סעיף 48ג(א) לחוק מיסוי מקרקעי, שכן המשמעות היא: אם זו הפקעה – החוכרים זכאים לזיכוי של 50% במס השבח; ואם לא – יחול המס המלא.

טענות החוכרים

1. החוכרים טוענים כי למרות שהשבת הקרקע בוצעה בהתאם להסכם, למעשה לא הייתה להם ברירה אלא להסכים לכך, ולכן מדובר בהפקעה. לטענתם, יש לבחון את מהות הפעולה ולא את כינויה במסמכים. עוד נטען כי הם היו מעוניינים להאריך את תקופת החכירה, אך הרשות סירבה, ומבחינתם מדובר בנטילת זכויות כפויה – משמע, מדובר בהפקעת הקרקע.
2. נוסף על כך, החוכרים העלו טענה חדשה, שלא נטענה על ידם בשלבים המוקדמים של ההשגה, לפיה הפיצוי שקיבלו, נוגע לא רק להשבת הקרקע המדוברת, אלא גם להפקעות ישנות שהתבצעו בשטח לאורך השנים מבלי שקיבלו פיצוי עליהן.

טענות מנהל מיסוי מקרקעין

1. באשר לטענה על כך שהפיצוי ניתן בעבור הפקעות ישנות – המנהל טען כי מדובר ב"הרחבת חזית אסורה" (3). כלומר, הטענה לא נכללה בהשגה, ולא נזכרה בערר בזמן אמת. נוסף על כך, כל המסמכים לאורך שלבי ההליכים השונים, מצביעים באופן חד משמעי על כך שהפיצוי שולם בגין ההשבה עצמה ולא בגין הפקעות היסטוריות.
2. המנהל טען כי ההשבה בוצעה מכוח הסכם חכירה, ולא מדובר בהפקעה. ההסכם כלל הוראה ברורה, שלפיה במקרה של שינוי ייעוד, תוחזר הקרקע לרשות כנגד פיצוי, ומדובר בזכות חוזית ברורה שניתן היה לצפות לה מראש. המנהל הדגיש כי לא מדובר בפעולה שלטונית או בכפייה, אלא במימוש של זכות חוזית קיימת לפי הסכם בין הצדדים, וכי החוכרים ידעו מראש שהסיכון הזה קיים.

ההכרעה

1. הטענה בדבר הפקעות ישנות, אכן מהווה "הרחבת חזית אסורה" (3). היא לא נזכרה קודם בהליך, לא הוכחה במסמכים, ונסתרה גם בעדות נציג רשות מקרקעי ישראל.
2. הטענות העובדתיות החדשות לא הועלו אף בהודעת הערעור, והן הוצגו לראשונה רק בשלב התצהירים. מדובר בטענות עובדתיות מרכזיות, שהדעת אינה סובלת את הסתרתן עד לשלב כה מתקדם. מדובר בטענות הדורשות בחינה, ולשם כך נועד שלב הדיונים בהשגה.
3. החוכרים לא הרימו את נטל ההוכחה שעל כתפיהם:
   סעיף 48ג' לחוק קובע הקלה בשיעור המס, במקרה שבו שולם פיצוי בגין הפקעת מקרקעין. כדי לזכות בתחולתה של הוראת מס מקלה, על החוכרים היה הנטל להוכיח כי הם עומדים בתנאיה. במקרה שלפנינו, מעבר להפרחת טענות כלליות על אודות הפקעות שנעשו בעבר, החוכרים לא הציגו כל ראיה לכך שהפיצוי ששולם להם נבע מכך או התייחס לכך. על כן יש לדחות את הטענה בדבר פיצוי על הפקעות ישנות.
4. לגבי הטענה המרכזית – נקבע כי לפי הסכם החכירה, לרשות יש זכות חוזית לדרוש את השבת הקרקע כאשר משתנה ייעודה. אין מדובר בהפקעה לפי משמעותה בחוק, אלא במימוש מנגנון חוזי ידוע מראש.
5. נקבע כי גם אם החוכרים לא רצו להשיב את הקרקע, הרי שחתימתם על ההסכם נעשתה מרצון, בעקבות הבנה שההסכם המקורי מאפשר זאת. לא הייתה כאן פעולה שלטונית שנכפתה עליהם.
6. הוועדה הסתמכה גם על פסק דין של בית המשפט העליון בענין ויניצקי (4), שבו נקבע שמימוש זכות חוזית איננו הפקעה, גם אם הוא מביא להעברת זכויות בניגוד לרצון החוכר.
   
   דין הערר להידחות.
   פסק הדין ניתן ביום 24.11.2019.

דעת המחברת

ההחלטה מדגישה הבדל חשוב בין פעולה חוזית לבין פעולה שלטונית. הפקעה במובנה המשפטי דורשת נטילה כפויה של מקרקעין על ידי הרשות, ולא מצב שבו הצדדים הסכימו מראש לתנאים חוזיים הכוללים אפשרות להשבת הקרקע.

החוזה במקרה זה היה ברור: שינוי ייעוד יוביל  להשבה של הקרקע בתמורה לפיצוי. כאשר החוכרים קיבלו את התנאים מראש, לא ניתן לאחר מכן לטעון לכפייה או להפקעה.

פסק הדין משקף עמדה עקבית של הפסיקה: כאשר החוזה קובע את אופן ההחזרה, אין תחולה להקלות מס בגין הפקעה. זוהי נקודה חשובה שיש לה השלכות על כל התקשרות חוזית עם רשות מקרקעי ישראל, במיוחד במקרקעין חקלאיים ובמקרקעין עם פוטנציאל לשינוי ייעוד.

הערות שוליים:

1. ו"ע 32465-05-18 ויטנר ואח' נ' מנהל מיסוי מקרקעין רחובות
2. חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963
3. המושג "הרחבת חזית אסורה" מתייחס לטענה או עובדה שמועלת במהלך ההליך המשפטי אך לא נכללה במסמכי הטענות המקוריים (כגון כתב תביעה או ערר), ולכן אינה יכולה לשמש בסיס להכרעה
4. פס"ד העליון: ע"א 8134/99 ברוך ויניצקי ואח' נ' מנהל מס שבח מקרקעין אזור מרכז

נכתב ביום 16.07.2025.

#2005